善用指引

最近發生不少事件，政府或公營部門的人員在執行職務時，引用相關的行政指引，或是因指引過時未能包括新的社會情況，或是人員過於僵化地執行指引，令這些依指引而作的行政決定都產生了很差的社會後果。公眾甚至對制定指引及依指引執行行政權力這種行政手段都生出懷疑。
其實指引本身並不是問題，而是指引未得善用才是問題。要能善用指引，就得先了解指引是甚麼。要了解指引，就要先了解行政權力，因指引就是要幫助行政官員去執行行政權力。
行政權力是法律所賦與行政部門及其人員的權力，以實踐法律所要達到的立法目的。由於法律不能把每一情況都在法律中列出，故法律無可避免地要把一定程度的酌情權賦與行政部門。簡單去說，法律只是定出一個大致的行政權力範圍，但怎樣去選取具體的行政決定去實踐立法目的，就交由相關的行政部門及人員負責。只要所作的行政決定是在這法律所賦與的權力範圍之內，那就仍屬相關行政部門的酌情範圍之內。
但很多時候法律所賦與的酌情權範圍是相當的闊，對前線的執行人員來說，是難以知道怎樣的行政決定在某一具體的情況下才是適當的。指引的制定就是要讓前線執行人員得到清楚的引導，知道如何具體運用行政權力去達到立法的目的。
法律規管的社會行為愈複雜，法律愈難預先寫得清楚詳細，愈需要寬闊的酌情權，那就愈需要指引了。因此，制定指引去執行一些複雜的行政決定是必須的。再且，使用指引亦其好處。指引讓不同的前線人員在行使酌情權時能有所參照，不致做成不同人所作的決定出現過大的分歧。前線人員依從指引就不用在處理每一具體情況時都要重新考慮所有因素，就能提升行政效率。統一及有效率的行政決定都是良好管治的指標。
指引既是必須也有好處，那麼上述提到由指引所引起的問題，並不是把指引取消了就可以解決，關鍵是如何善用指引。回歸到指引的本質，就可知道怎樣可善用指引。
從指引的本質，我們可以得出指引至少涉及三方。第一方面是制定指引的官員，而他們通常是屬較高級的行政官員，並不是會直接執行那項行政權力的官員。第二方面是負責執行指引的前線人員。第三方面是那些會受按指引而作的行政決定影響的公民。
要善用指引，首先從制定指引開始。法律必然有它立法的目的，而政府亦會有其管治目標，這當然要由高級的行政官員來決定。但用以處理具體實施情況的指引，卻最忌的是由那些並不負責直接執行指引的官員閉門造車地寫出來。
指引必須捲入那些負責執行的前線人員及那些會受相關行政決定影響的公民或利益團體來參與制定。不單是在制定後才諮詢他們的意見，而是要在制定的時候已讓他們參與。讓前線人員參與，那就可以充分考慮到執行時一些相當具體的情況及困難。上級行政官員就可作出相關的資源調配及培訓，以使前線人員能認同指引，而不只是機械性地執行指引。讓受影響的利益群體參與，就可掌握某些行政決定的具體社會效果及所涉及的社會矛盾。高級行政官員就可在制定指引這階段已作出相應的平衡，令受影響的公民都能可認同指引，也不會把複雜的問題推到由前線的人員來處理。
第二、負責執行指引的前線人員必須得到良好的培訓，讓他們不單清楚明白指引的內容，而更重要是要掌握執行指引的適當態度及指引的背後立法精神。執行指引的適當態度是要明白指引只是協助前線人員行使法律賦與的行政權力，其作用是輔助性的，並不直接是法律的一部分，故他們不應盲目地遵從指引。
尤其是當指引的內容看來已是很完備，前線人員常會有錯覺以為依足指引行事就足夠及不會出錯。但吊詭地，即使是詳細的指引，若盲目地只跟指引而行，就會可能出現很多遺留的地方，是法律的立法目的所是要規管的但卻沒有列在指引之內的情況。因此，他們必須明白其最終責任是執行相關法律所賦的行政權力，去達成立法的目的，而不是為了要執行指引。
要做到這點，負責執行指引的前線人員必須對指引背後的法律所要達成的目的有充份了解。當他們面對一些具體的情況是指引所沒有包括的，他們仍可依據法律的立法目的適切地作出行政決定。若指引在引伸至一些具體情況，卻看來是違背了立法的目的，他們仍可以判斷指引不夠完善，並作出適切的行政決定。
在執行行政權力時，他們還要運用一般的常識，絶不可以把自己隱藏在一紙指引之後。當他們在把指引引用至一些具體的情況，但後果卻是有違常理，他們得有判斷力拒絶執行指引，並按立法目的及常理作出適切的行政決定。
其實不單前線執行人員要受這方面的培訓，他的上級監督官員亦要同樣掌握這些方面的認知。對於那些違背指引或超出指引的指示而行，但所作的與立法目的及常理相符的前線人員，他們不應受指責反應受到嘉許，因他們敢於運用酌情權去把不完備的指引在具體的情況下修正過來。
第三、無論在制定指引時是如何的完備，因社會情況會不斷轉變，故指引若長久不變，早晚也必會產生問題。因此，指引必須作定期的檢討，亦要設有暢通的渠道，讓前線的執行人員及受指引影響的公民及利益團體，可以向相關的高級行政官員反映現行的指引在內容上及執行上的缺欠，以使上述制定指引的程序能啟動對現行的指引作出修訂。