民族區域自治與聯邦

最近新彊維吾爾族與漢族的嚴重衝突，與及上年西藏的暴亂，都暴露了中共現在處理少數民族的方法及制度是明顯不足的。暴亂可以用強大的武力鎮壓下來，但種族之間的和諧卻不是武力所可以促成，或是單靠領導人及媒體呼籲一下就可以達到的。
從一九四九年建國開始，中共已確立了以民族區域自治的制度來處理少數民族的問題。一九八二年的《中華人民共和國憲法》有條文是特別關乎民族自治。在一九八四年全國人民代表大會通過了《民族區域自治法》，國務院在二零零五年，亦通過了《實施民族區域自治法若干規定》。
在民族區域自治制度下，在少數民族聚居的地方可實行民族區域自治。民族自治地方分為不同級別的自治區、自治州及自治縣。民族自治地方的自治機關是自治區、自治州及自治縣的人民代表大會及人民政府，依照法律的規定行使自治權。
但民族區域自治的自治安排及自治權與特別行政區的高度自治及國際普遍認同的自治概念及內容，有明顯的不足。
民族區域自治地方的各級人民代表大會有一定名額必須是由少數民族公民出任；自治地方的人民政府的行政長官必須是由少數民族公民擔任；政府幹部亦有相當數量是少數民族公民。但這些擔任官職的少數民族公民並非由少數民族公民直接選出的代表，他們是否能真正代表少數民族的利益是一個疑問。且自治地區的自治機關仍是在共產黨的專政領導之下，而共產黨是由漢族人所主持，故現行的民族區域自治制度並沒有機制確保少數民族能真正地自行去管治。
民族區域自治制度雖也讓民族自治地方的自治機關享有自治權，在法律、語言、宗教、文化風俗、經濟、教育、人口政策、社會治安等範疇，有特別的安排或得到特別的照顧，但因自治機關仍然是在以漢人為中心的共產黨的專政領導下，故實際上民族區域自治並不能讓少數民族享有很多實質的自治權。因而民族區域自治的制度並不能消解漢族與一些少數民族之間的矛盾，甚至可能把雙方的分歧以至仇恨加深。
當然要消除民族間的分歧，因著大家在歷史、文化、語言、宗教信仰、生活習慣等的差異，那必然是複雜及困難的。但一個起點我相信是要容讓少數民族在政治上取得平等的權利，那才能使不同的種族都可在這平等的基礎上，協調出一套憲制，令各民族都可以在保存本身的民族身分的同時，亦可以與其他種族在一個國家的制度內共存。
《零八憲章》的倡議者提出了在憲政及民主的基礎上，以聯邦的方式來促使各民族能以共同繁榮。我在這裏嘗試進一步闡釋以聯邦的制度來處理中國少數民族問題的可行性。
憲政的精神是要保障公民的基本權利，而在幅員遼闊的國家如中國，國土內不同地方的人民的利益必然存在差異，故憲政所包含的制度也都必然包括下放權力給地方政府和中央政府與地方政府分權的制度。聯邦制度並不是唯一一套符合憲政的中央與地方分權的制度，但卻至少可以作為一個重要的模式參考。
民主的精神就是負責行使管治權(立法及行政)的政府官員，他們都必須有受他們管治的公民透過定期的選舉給與的授權才可行使管治權。民主結合了上述憲政下的中央及地方分權制度，那就是指不單中央政府的政府官員得有來自全國公民(包括了各地的公民)的民主授權，地方政府的官員也應取得他們所屬地方的公民的民主授權。
聯邦制度與其他中央與地方分權制度(如單一制度或區域自治的制度)最大的分別，是在於聯邦制度下的地方政府，它們是被承認為享有一定主權的政治實體。它們對地方的管治權並不是由中央政府所授與，而是它們本身所擁有的，是連中央政府亦不能收回的。在聯邦制度下，一方面是地方政府把涉及全國事務的管治權透過憲法授與中央政府，並地方的公民代表亦可參與中央政府行使全國事務管治權的決策過程。另一方面，在憲法層面上亦明確地及完整地保留一些地方事務的管治權，是中央政府也不能干預及改變的。中央政府與地方政府之間並沒有上下之分，而是伙伴的關係。
當然我明白到聯邦制度也未必可解決現在已存在於漢族與一些少數民族之間的矛盾。如新彊的情況，因過去六十年漢人大量的遷入，新彊人口組成已有了根本的變化，由以前是維吾爾族人佔絶大多數的，到現在維吾爾族人與漢人的比例差不多是一比一，甚至是漢人還要多一點點。因此即使在憲政及民主的基礎下在中國全國實行聯邦制度這樣的中央與方地方分權制度，維吾爾族人也可能仍未可以在新彊即時取得真正的民族自治。
這主要是由於過去長久以來，漢人在政治、經濟及社會制度等各方面上都佔有優勢，令少數民族的公民即使在政治權利上取得平等，但亦會在一段很長的時間，在實際的生活上也不可能真正在各方面與漢族達至平等，故漢族與少數民族之間的紛爭必仍可能持續一段不短時間。
只有在漢族能真誠地尊重多元文化，並在經濟及文化、教育等具體的社會制度及政策上使少數民族能真正享有自主、自治的地位，令其民族身分得到真正及實質的尊重，各民族的和諧才有望能最終達至。
這可能是一個漫長的過程，但若不實行憲政、民主及聯邦，而只繼續以現行的民族區域自治制度和以強大的武力去製造表面的和平，漢族與一些少數民族之間的衝突，只會繼續在中國的土地上發生，而衝突的程度亦只會愈加慘烈。