《基本法》的立法「原」意

上星期我分析了以「立法原意」這法律原則去解釋憲法，相較於按憲法條文的文本意思來解釋，也就是現在香港法院解釋《基本法》時所採用的立法目的或普通法原則，是會產生更大的問題。這只是從一般憲法解釋的分析角度看，但在香港特區的憲制下，若法院以「立法原意」去解釋《基本法》，那還會產生一些獨特於香港憲制的問題。

在香港憲制下，不單法院可解釋《基本法》，全國人大常委會更是《基本法》解釋權的源頭。雖然在起草《基本法》時，大部份人都不期望全國人大常委會會動用此解釋權，但在特區成立以來，全國人大常委會已就《基本法》作出了四次解釋。全國人大常委會解釋《基本法》的原則與香港法院是不同的，是採用「立法原意」為解釋原則。

在九九年有關內地子女居港權的問題，全國人大常委會應行政長官對《基本法》的第二十四條第二款的解釋中（《解釋》），全國人大常委會不單說《基本法》是用「立法原意」的原則來解釋，更說明相關《基本法》條文的原意是體現在一份在《基本法》通過後由香港特區籌委會在一九九六年通過的《關於實施〈基本法〉第二十四條第二款的意見》（《文件》）中。

按全國人大常委會所說，《文件》所體現的立法原意不單只是關乎那一次解釋直接涉及的《基本法》中關於內地子女的條文，也是關乎《基本法》中關於其他享有居港權的類別的條文。這也即是說是包括了涉及外傭居港權問題的那一個類別。

終審法院在之後的案件，對使用《基本法》文本以外的外在材料(extrinsic materials)來輔助解釋定出了規定：一、若條文的意思是清晰的，那就不需要使用外在材料來輔助解釋。二、外在材料應主要是《基本法》通過前已有的文件。三、對於在《基本法》通過後才出現的文件，法庭雖未完全排除考慮，但卻必須慎重處理。

四、全國人大常委會在九九年所引用的《文件》，其體現的立法原意只局限在有關內地子女居港權《基本法》的條文，而不對《基本法》中其他類別的居港權有規限性作用。這一點在當時的訴訟中特區政府是接受的，但卻明顯與全國人大常委會在《解釋》中所賦予《文件》的地位及理解是有不同。

終審法院及全國人大常委會一直使用著兩套不同的解釋《基本法》原則，而兩者之間是有著不可調和的矛盾。過去終審法院、全國人大常委會及特區政府都盡力避免讓兩套解釋原則出現直接衝突的機會。只要能繼續在法律原則及條文中保留著含糊的空間（fuzziness），即使兩套解釋原則是有矛盾，那仍可在不損任何一方的權威下共存下去。

在外傭居港權的案件中，原訟法庭法官表明因他是下級法庭，故必須依從終審法院對《基本法》解釋已定出的原則，但代表特區政府的律師已表明保留當案件由更高級法院審理時，不排除會把《解釋》及《文件》與終審法院的解釋原則之間所可能存在的矛盾再次提出來。以後當外傭居港權的訴訟到了由終審法院審理時，若特區政府以《文件》為依據去挑戰終審法院已有的解釋原則，那將不單是關乎外傭居港權那麼簡單，更可能會打開一個「潘朵拉的盒子」，因終審法院再難以迴避兩套解釋原則之間的直接衝突。

若終審法院堅持自己原先已定出的原則，那可能會觸發另一次全國人大常委會釋法，再次對終審法院的司法自治造成衝擊。若終審法院修正原先的原則，以立法原意的原則及《文件》所體現的立法原意來裁決案件，就會給人感覺終審法院是受壓下而改變立場，同樣會衝擊終審法院的司法自治。而且，以後香港法院再不能主要以《基本法》條文的文本意思來處理案件，而要從一些在《基本法》通過後才出現的文件去掌握《基本法》的立法原意，只要那文件事後得全國人大常委會確認為體現相關《基本法》條文的原意。這會令《基本法》實施的不確定性大增，而且這影響不會只局限在居港權的《基本法》條文，更會波及所有《基本法》條文。

因此若強行要在外傭居港權這爭議引用立法原意去解釋相關的《基本法》條文，所可能造成的破壞或是遠超想像之外。敬請特區政府及各界三思！