終止辯論有違程序公義

立法會主席曾鈺成作出終止辯論的決定，依據是立法會《議事規則》第92條。本文重點不在討論立法會主席是否有權作出終止辯論的決定，而是要探討曾主席作出此決定是否合乎程序公義的要求。

程序公義在不同情況下要求是不一樣的，其中一個關鍵考慮點是決定對其他人的權益造成影響的程度。影響程度愈大，要求就愈高。這決定是要在一項法律草案立法程序的過程中終止議員辯論，所涉及的就是立法會議員按《基本法》議事的權力及權利。立法會議員是由香港選民選舉產生代表他們議事，故終止辯論的決定也影響香港選民透過其代表議事的政治權利。因此，這決定必然涉及一些重大的憲政權利，尤其是少數派議員的權利，故必須符合高度公平性的程序要求。

從程序公義及法治的要求看，任何人的權益不可在沒有事先明文和明確規定下就被規限，即使作出規限是符合公共利益。因此如終止辯論這項會影響那麼重大憲政權利的權力，應事先有明文的規定授予主席或議會作此決定的權力，並不能單單以一條好像《議事規則》第92條那樣的雜項條款，從剩餘權力的廣泛性條款中引伸出來。一般人按文本的意思去解讀第92條，很難合理地會得出主席可行使此權力的解釋。第92條或許可容許主席處理立法會內一些影響較小的情況，但如限制議員的憲政權利，第92條肯定不足夠。故如果要賦予主席和議會此權力，符合程序公義的要求就是要先修改《議事規則》。

另外，這麼重大的憲制權利，若要作出限制，相關權力的法律規定亦要有相當的準確度，即一般人在事前是大概可預見在甚麼條件下他的權利會受到規限。但現在曾主席說他是因應提出修正案的議員發言的累積時間及發言離題和重複的次數，在辯論到了某一階段才提出終止辯論。曾主席作此定的指標在事前沒有明確規定，是相當任意或至少是不準確的。

即使主席和議會有權以終止辯論去限制議員的憲制權利，程序公義要求受一項決定影響的人應在合理的時間被知會，好讓他能有充份時間準備提出質疑這決定的論據，並有機會向決定機構作正式陳述。但從曾主席處理今次事件的手法，卻明顯沒有按合理時間知會所有議員他將會作出此決定。曾主席也沒有讓議員在有充份時間的準備後，對此決定提出正式的陳述，而只是讓各黨派的代表在閉門會議中進行了一次非正式的討論，就堅決執行此終止辯論的決定。

應由那機構去作此決定，亦得考慮程序公義的要求。程序公義要求作決定者必須是公正及沒有偏頗的。立法會主席本應可符合這要求，但曾主席在作上述決定的過程中，一直是由立法會秘書處包括了立法會法律顧問給予意見和法律分析的。由於不終止辯論會令立法會工作人員的工作壓力繼續累積增大，故立法會秘書處在這事件中是有利益衝突的。我在這裏不是說立法會秘書處在這事件中實際上存在了偏頗，但按程序公義的要求，「公義不單是要實踐，但也須讓人看到公義是已實踐。」曾主席理應看到因立法會秘書處存在著的潛在利益衝突，故其提供的意見，尤其是關於主席作終止辯論的法律意見是存在偏頗的可能性。曾主席至少就著終止辯論的法律問題，應在徵詢獨立的法律意見後才作出。

此外，我們還得考慮按這權力的性質是否適合由主席個人來行使。如上所說，終止辯論的決定既是影響那麼大，就不應由主席按個人的判斷來作出，尤其是現有《議事規則》並沒有明文明確授權主席可作此決定。更合適的程序安排，就是由立法會全體會議議決，而「參照其他立法機關的慣例及程序」，終止辯論的決定也多是由議會全體議員議決，並要得到絕大多數（而不是簡單多數）的議員同意才能作出。

從以上我們看到曾主席在作終止辯論的決定中，有多處是違反了程序公義的要求，但在這裏我並不是要質疑曾主席的政治立場或他的公正性，而是要指出作為一個立法會主席，他的職責是要專業地主持立法會會議，而按程序公義的要求去主持會議，是對立法會主席的專業性的基本要求。但若曾先生在履行立法會主席的職責時卻連最基本的程序公義的要求也未能掌握，即使他的決定是合憲、合法甚至是合理，也是法院不願干預的，但那仍是令人對他擔任主席的專業性存有疑問。