半總統制下的行政長官

上星期我解釋了行政主導與半總統制並沒有衝突，但因管治權力一定程度上會由行政長官手上轉移至政務司司長和立法會，可能會有人質疑半總統制會否把行政長官變成了特區的一個虛位元首。

但我相信即使以憲法慣例引入半總統制，行政長官在特區的憲制內應不會變成一個虛位元首，是仍會擁有相當實質的管治權力的。他的權力包括以下各方面。

            一、雖然行政長官按半總統制的安排是會任命能取得立法會大多數支持的人為政務司司長，但具體的決定仍是由行政長官作出，是由他去決定誰能取得立法會的大多數支持，具資格出任政務司司長。若立法會的政黨發展已成熟，如有多數黨或較緊密聯繫的政黨聯盟出現，那麼多數黨的黨魁或政黨聯盟的領袖就很自然會是出任政務司司長的人選。但以香港現在的情況，出現這可能性不會太高。那即是說，行政長官仍可有很大空間去任命他認為適合和與他親近的人選來擔當政務司司長。行政長官可運用其影響力去聯繫立法會內的多個政黨以爭取他們的支持，任命一個他所屬意的人為政務司司長，經立法會確認，而此人甚至不一定要是來自這些政黨。這與現在的安排最大的分別是行政長官在任命政務司司長的人選時，會考慮立法會內的政治實力的分佈，那令特區政府施政能得到立法會支持的機會增加，解決現在行政與立法不協調的問題。

            二、行政長官透過中央政府，仍擁有撤換政務司司長的實質權力。雖然在半總統制下，政務司司長若不能繼續得到立法會的支持，立法會可透過向他投不信任案，要求行政長官撤換政務司司長，以加強行政向立法問責的程度。但同時間，若行政長官不能再接受那一位政務司司長，他也有權把他換掉。這使行政長官對政務司司長仍有著實質的影響力。

            三、所有主要官員會是由政務司司長向行政長官推薦，由行政長官向中央政府提名，故行政長官仍有空間與政務司司長商討主要官員的人選，保留著重要的人事任命權力。

            四、按半總統制的安排，是由政務司司長領導內閣（即財政司司長、律政司司長及各局局長），但內閣會議是由行政長官主持，那確保了行政長官在特區政府的最高決策過程中，是擁有實質的領導權力。

五、法案是由政務司司長領導的特區政府向立法會提出，若法案得立法會支持，那法案仍要得到行政長官簽署才能生效成為法律。但《基本法》第四十九條規定行政長官如認為立法會通過的法案不符合香港特區的整體利益，可將法案發回立法會重議。那麼即使政務司司長與行政長官不協調，提出了一些行政長官不同意的法案並得到立法會的大多數支持，行政長官仍可行使否決權拒絕簽署，不讓法案正式成為法律。

六、行政長官發回重議的法案，若在立法會內能再得到不少於全體議員三分之二多數支持，行政長官如仍不想簽署，他還可按《基本法》第五十條解散立法會。 行政長官不一定要真的行使這解散立法會的權力，因他只要威脅使用此權力，那就有可能爭取得到立法會內的一些遊離票，令立法會不會那麼容易達到三分之二多數的要求再通過原案。這安排令行政長官具有不小的制衡權力，令他可實質左右由政務司司長領導的特區政府所制定的政府政策。

            七、《基本法》第四十八條還賦予行政長官一系列的權力。這些權力中，一些讓行政長官對特區施政擁有實質的權力（批准向立法會提出有關財政收入或支出的動議、簽署立法會通過的財政預算案、發佈行政命令、任免公職人員）；一些讓行政長官代表中央政府在香港施政（執行中央政府發出的指令）；一些讓行政長官代表香港特區與其他國家和地區建立關係（代表香港特區處理中央授權的對外事務）；一些則屬由特區首長行使的特權（赦免或減輕刑事罪犯的刑罰、處理請願和申訴事項）。

            綜觀半總統制下行政長官與政務司司長的權力分配，政務司司長主要負責特區的內政事務，而行政長官在內政仍保留很大的影響力，但主要是負責對外事務（包括了對北京和中國其他省市及與其他國家和地區的關係）。這安排與殖民地時代總督和當時的布政司更相似，或許才是《基本法》的原意。