行政主導與半總統制

在香港引入半總統制的關鍵是會改變行政長官和政務司司長的角色，並因政務司司長要得到立法會大多數的支持，那必會把政治權力透過政務司司長重置的角色，在某程度上由行政長官轉移至立法會。因此，這建議必會引來批評是有違《基本法》中行政主導的憲法原則。先不論行政長官在半總統制下是否會喪失了其主導地位，但半總統制是否與《基本法》中的行政主導原則有衝突是需要處理的。       有人可能認為行政主導是指行政長官必須是全權領導特區政府，並特區政府可全權主導其與立法會的關係，無論是提出的法案、財政支出的申請及政策，都要得到立法會的支持。按這理解去看半總統制，那半總統制應是違反行政主導的。不過，對甚麼才是《基本法》下的行政主導原則，從來沒有一個權威性的論述，上述的理解是否就是《基本法》對行政主導的原意，我們只能透過《基本法》的條文去判斷。       一項非常重要但常被人忽略的《基本法》條文是第四十九條。這條規定行政長官如認為立法會通過的法案不符合香港特區的整體利益，可在三個月內將法案發回立法會重議，立法會如以不少於全體議員三分之二多數再次通過原案，行政長官必須在一個月內簽署公佈或按《基本法》第五十條的規定解散立法會。
       這條文假設了會有可能出現一條立法會通過的法案是行政長官會認為是不符合香港特區的整體利益。但按現在《基本法》的其他條文的一般理解及現行的運作方法，出現這種情況的可能性幾乎是零。《基本法》規定法案是由特區政府擬定並向立法會提出（第六十二條），很難想像特區政府向立法會提出並經立法會通過的法案，會在最後階段為行政長官所不能接受而要發回立法會重議。《基本法》對議員的提案權有非常大的限制（第七十四條），而議員對政府提出的法案提出修正案的權力也受《立法會議事規則》規限（第57（6）條），故應沒有任何由議員提出的法案或法案修正案，須留到最後階段經立法會通過後才要由行政長官發回立法會重議，因在立法程序中更早的階段，行政長官已有很多機會可阻截他所不認同由議員提出的法案或法案的修正案進入立法程序。       若要讓第四十九條有實質意義，那反而是假設了半總統制的存在。只有當行政長官與特區政府是有機會存在不一樣的意見，那才有可能由特區政府提出並經立法會通過的的法案，是行政長官所不想支持的。依半總統制的安排，行政長官會任命能得到立法會大多數支持的人為政務司司長。按慣例，行政長官可能需要任命一個敵對政黨的人為政務司司長，若那政黨取得立法會大多數的支持，這是半總統制下總統（行政長官）與首相（政務司司長）所謂的「同居」(cohabitation)關係。這即是說政務司司長按《基本法》向立法會提出的法案，有可能未必是行政長官所能同意的。因政務司司長理論上應是得到立法會大多數的支持，那他提出的法案很大可能會被立法會通過。第四十九條就是賦予行政長官制衡的權力，可把法案發回立法會重議。除非該法案能取得全體議員三分之二多數的支持，行政長官就能阻止法案成為法律。即使那法案能得到全體議員三分之二多數的支持，若行政長官仍不想簽署，他還可解散立法會（第五十條），把決定權交回選民。若重選的立法會仍以全體議員三分之二多數通過所爭議的原案，而行政長官仍拒絕簽署，他就得辭職（第五十二（二））。
在這裏分析這些常被人忽略的《基本法》條文有幾重意義。首先、《基本法》是假設了立法會是享有實質的立法權的，即由提出到通過法案，立法會都有獨立於行政長官的權力，不然上述提到有關立法會與行政長官相互制衡的條文會變得毫無意義。再者、以其他《基本法》條文的安排一起去看，要達到立法會能享有實質的立法權，《基本法》條文其實隱含著半總統制，因唯有透過半總統制，才能賦予這些相互制衡的條文實質的意義。最後，也是關乎文首提到行政主導的理解，以《基本法》的所有條文去掌握行政主導的意思，最起碼的理解是行政主導與半總統制是相容的，是沒有衝突的。更進一步的理解是唯有透過半總制才能真正實踐得到行政主導。