2012年11月30日 星期五

半總統制與有效管治及民主發展


總統制、議會制及半總統制都是現今實行憲政的憲制,用來處理行政與立法關係最主要的幾種憲制安排選擇。要決定採用那一種憲制安排,一方面要考慮一些憲政的原則,另一方面也要考慮實施這憲制的地方的實際政治狀況,看能否在與這憲制安排的互動關係中產生出相配應的效果。
在香港實行半總統制,第一個要考慮的憲政原則就是有效管治。有效管治是指行政機關與立法機關在憲政的相互制衡下,仍能保持相互合作的關係,有效地制定及推行政策和法律,以使社會內的各種管治問題能得以解決。這也是我提出半總統制的根本原因,但在香港實際的政治環境下,半總統制能否達到有效管治呢?
或許我們要想的先是現行特區的那一套憲制安排能否實行得到有效管治。簡單去說,基本法》原先設計的行政主導憲制安排,是更像總統制,也是殖民地時代的憲制安排,但由於同時引入了不必然可相配應的憲制安排(如立法會引入了選舉),又未能提供適當的憲制安排去相配應 (如政黨制度),再加上香港政治的文化轉變再不能接受單一由上而下的政治權威,令行政主導的憲制安排並不能夠實行得到有效管治。所以,基本法》原先希望行政主導,若能做到,那或許可以達到有效管治,卻現實卻是不能做到行政主導和有效管治。
如我之前的文章所說,香港引入半總統制會產生甚麼實質後果,還要看香港的政治狀況,尤其是政黨的發展,但無論如何它至少可以打破現在的困局,制造一個「憲法契機」(constitutional moment),嘗試去在現有憲制安排之上,提供制度上的補足及彈性,使有效管治能有更大機會在香港重現。
立法會的所有議員都是由選舉產生,且是與特首的產生過程(無論是否由普選產生)大體是分割開的,卻因設計上的缺欠,沒有如在總統制下透過政黨制度去把行政與立法機關聯繫起來。故即使特首是由民主普選產生,在現今鼓勵細小政黨的選舉方法下,制度上仍會缺乏足夠誘因去促使政黨去改變和發展得更成熟,成為具有能力執政的政治力量。
由得到立法會多數支持的人來擔當政務司司長去執行行政權力,理應能把行政與立法機關連繫起來,使有效管治變得可能。當然在起先的時候,半總統制的運作或許仍會一點不順暢,那是因政黨的發展還未成熟,未必可以真正做到執政。但引入半總統制,起碼會產生出足夠誘因促使政黨轉化和重新整合。半總統制因讓立法會內的政黨有機會執政,選民在投票時亦會因而對議員的期望有所改變,不會只要求議員只需懂得怎去監察政府如何制定和執行政策的,而更會要求他們本身要有制定及推行政策的能力。那無可避免地會改變香港的政治生態,令香港的政黨必然會出現蛻變。
第二個要考慮的憲政原則就是半總統制是否符合民主普選的發展。雖然在大部分實行半總統制的憲制,都是假設了總統及議會都是由民主普選產生,但按我的建議,即使特首還未是由民主普選產生和立法會還保留功能組別,理論上半總統制應仍可在某程度上改善現行制度的運作問題。或許引入半總統制更可以令香港憲制的民主程度,即使在未全面實行普選前,也可以有所提升。
就算特首不是由普選產生,他在半總統制下是要與起碼有一半成員是由普選產生的立法會分享權力的,這使公民的聲音能更有效地進入管治中。還有,如上所說引入半總統制應能令香港的政黨有機會進一步演進,逐步掌握執政的能力,那就能配合香港的民主發展,到了特首及立法會都全部是由普選產生,行政與立法關係的憲制安排就能夠順暢運作,讓香港能成為一個真正的民主憲制。這對香港長遠的民主發展必然是正面

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