香港的憲政之路系列之四:監憲是香港憲政的致命漏洞

香港的憲政之路與其他的憲制一樣，都要經歷立憲、行憲和監憲的過程。立憲是由制憲開始，並在執行憲法的過程中繼續。執行憲法的過程中能實踐憲政多少，就取決於憲制中各權力單位，因應著其對憲政的理解而設定其憲制角色及使命，策略地運用憲法所賦與的權力，在與其他權力單位的權力關係中，盡力去實踐其憲制使命，而得出憲政成果的總和。這是說行憲是在憲制博弈中進行。
從不同的憲制比較看到，擁有最大執行憲法權力(行憲權)的權力單位是行政機關，次之是立法機關。中央政府相對於地方政府而言，就要看兩者的分權關係是怎樣。若是由中央政府授權地方政府施政的，那中央政府就會有較大的行憲權。若兩者的關係是由憲法規定的，那麼行憲權就會按憲法而劃分。
擁有龐大行憲權的權力單位，可以在具體管治上把憲法的規定以實質的政策、法律或措施實施出來。若它已能把憲政精神施行出來，那就是憲政之路最理想的路徑。但這些擁有龐大行憲權的權力單位，對憲政的理解未必是最完備的。由於憲政精神往往是針對權力擁有者及直接的權力行使者，而給與不少的掣肘，故這些權力單位很多時候未必會在具體的情況真正尊崇憲政，而是會想方法迴避憲政的規限，或是選擇最低度的憲政理解，削減公民所能享有的權利保障。
在香港的憲政之路，行政部門及中央政府正是享有最龐大的行憲權的權力單位，但它們對憲政的認受亦是最低，故香港憲政的起點已有先天的局限。
即使所有權力單位都接受憲政，但亦需要監督憲法及憲政的實施機制。行憲既在憲制博弈中進行，那麼憲制博弈的一個主戰場就正是監督憲法實施的機制。在憲制中負責監督憲法實施的權力單位，若它有足夠的自主性，又能有足夠的權力去確保其他權力單位按憲政而行，並對憲政的理解是較完備的，那憲政能實踐的程度當會更大。反之，若這權力單位缺乏自主性，或缺乏監憲的權力，或對憲政的認受有所缺欠，憲政能實踐的程度就會較小。
憲政可以有多方面的監憲機制。第一方面是由立法機關對行政機關的監察。在一些憲制，行政機關不單在制定法律時得立法機關認可，更要在重要人事任免、財政及政策執行上得向立法機關問責。而問責的方式可以由答覆質詢、讓立法機關成員在不同程度上參與施政、主動提出政策方案或法草案、到撤換官員。
從結構去看，特區立法會從起始已是注定不會是一個有效的監憲機制。以功能組別選舉佔一半議席及以比例代表制選出另一半的地區直選議席，立法會先天性就會是由小政團及獨立人士組成，是處於一種常存的四分五裂狀況中。行政部門透過這種組成機制，至少在立法會建立起一個鬆散的執政聯盟，並因有中央政府作後台，立法會是缺乏足夠的獨立性對行政部門作監察。
且這種組成方法亦使立法會難以組成強而有力的反對黨，故即使立法會中泛民主派比建制派對憲政有更強的意識，但他們作為少數派實難對行政部門行使有力的監察。憲制權力上，立法會的監憲權亦是有限的。
第二方面的監憲力量來自公民。公民可透過民主選舉的程序，選出他們認為可以保障他們權利的行政及立法機關成員。
香港在這方面的情況亦是乏善可陳。公民並沒有平等的選舉權，行政長官及功能組別的選舉方法本身都是不符合憲政的。要等待至一七年及二零年，全面普選才可能在香港實現。因此，即使行政官員及有一些立法會議員所作不符憲政，公民也難以透過民主選舉去監察他們。當然有民主選舉不代表憲政就可以實現，因大多數人的暴政仍可能出現，故培育公民的憲政意識亦是相當重要。在這方面，香港公民仍有很大進步空間。
第三方面的監憲機制就是法院。不少憲制都把最重要的監憲權交到獨立的法院手上。因法院不負責日常的管治，故它是相對上最不危險的政府機構，被賦與了監憲的職責。
特區法院的獨立性應不用懷疑，終審法院對憲政的理解亦可以從第一件關於居留權的案件中可以看到是豐富及嚴格的。但在憲制上因中央政府手上擁有《基本法》的解釋權，那實質上大大局限了終審法院監憲的能力，更迫使終審法院要在各項憲政要求上作出取捨，並為了要迴避與中央政府產生衝突，得對一些不太符合憲政的安排作妥協的裁決。這使終審法院在監督憲政的功能上都有所局限。這從之前談到立憲及行憲的爭議都可以看到。
在涉及中央政府與地方政府權力分配的行憲安排上，監憲權亦多是由獨立的憲法法院來行使。但中國憲制沒有這樣的機制，負責監憲的是由執政黨操控的全國人大常委會來行使。特區的終審法院雖獨立，但卻缺乏憲制上的權力去覆檢中央政府在香港所作的行政及立法行為，即使那是違反了《基本法》內的憲政規定。
這把我們帶回到憲政歷程的起點，那就是在制憲時，是否已設置有效及符合憲政的監憲機制。若立憲時在監憲上有缺欠，在憲制博弈中的行憲歷程，就得面對阻撓和起伏；缺欠愈多，阻撓和起伏就必愈大。
香港所要走的憲政之路，最致命的漏洞就是在立憲時沒有設置完備的監憲機制，那導致了香港在過去十年，在實踐憲政時，面對了重重的障礙及連番的爭議。
展望香港未來的憲政之路能行得多快多遠，唯能寄望香港憲制的各權力單位，在與其他權力單位的憲制博弈中，願意逐步建立起更完備的監憲機制及其他的憲政元素。