公共紛爭

政府應否復建居屋？最低工資應定在三十二圓還是二十四圓？應在那一區興建骨灰龕場以應付公眾的需求？應否立法禁止性傾向歧視？應否取消功能界別選舉？

這些都是近年在香港出現的公共紛爭(public dispute)。與其他多元社會一樣，香港社會近年來不斷出現公共紛爭，有一些是源自現代多元社會的特性，但也有一些是源自香港本身的社會情況。但要分析公共紛爭出現的原因，從而了解怎樣去處理這些公共紛爭前，我們先要明白公共紛爭與私人紛爭的分別。

一、私人紛爭很多都是一方與另一方爭持，即使有超過兩方涉及一項私人爭議，數量也不會是太多的。但公共紛爭卻很多時候涉及多方的爭議，而各方的利益的衝突更會是多面多重的。就以是否復建居屋為例，爭議就起碼涉及想置業的人、私樓業主、公屋居民、房屋委員會、特區政府、大小地產商、各政黨、及各準備參與特首選舉的人那麼多方了。很多涉及公共爭議的群體設立的目的主要並非是為了追求金錢或物質利益，而是為了追求實踐一些信念或價值，包括了宗教團體或一些非政府組織。這些群體可稱為信念群體。

二、私人紛爭主要是個人（或法人）之間就著他們相互的利益關係而出現的衝突。大部分涉及的私人紛爭的利益都是可以用金錢或物質去量度的。雖然公共紛爭也會涉及金錢及物質的利益，但卻很多時候都會同時關乎抽象的價值信念如公平公義，就如禁止性傾向歧視立法及功能界別選舉存廢的問題。

三、大部分私人紛爭所涉及的爭議都是較單純的，爭議的影響只是關乎捲入爭議的各方之間當前的利益。但公共紛爭卻多是複雜的，受爭議影響的人並不局限於直接捲入爭議的各方，而爭議往往會對整體社會有廣泛和長遠的影響。

因此，公共爭議可以定義為：「涉及社會內多個不同利益或信念群體，因著這些群體在物質利益及更深層的信念或價值上的分歧，而出現對社會整體有廣泛及長遠影響的紛爭。」

香港近年出現不少公共爭議，原因可以有多方面：第一個原因是社會的改變。隨著社會的發展，社會變得愈益多元。社會再不是由單一的社會階層所掌控，也由於社會整體的教育水平提升了，市民對自我權益的醒覺更多，即使屬弱勢的群體，也能有足夠的力量至少去挑戰既得利益的群體。亦因著經濟發展到了一個地步，人們所追求的就不再只是物質的利益，更會渴求實踐一些非物質的信念理想，若現行的法律政策未能充份反影這些信念理想，就有更多信念群體組成，積極地以各種行動去挑戰現行的制度和既得利益者，造成公共紛爭。

社會也再沒有一套單一的價值觀來主導整個社會的信念價值，而是各種信念價值共存於社會內。社會有不同的價值觀念不一定會產生紛爭，不過若不同的信念群體未能以包容接納的態度對待其他信念群體，那就會很容易產生公共紛爭。現實是在不少社會包括了香港社會，社會內的群體之間相互猜疑卻變得愈來愈深，令公共紛爭變得愈來愈尖銳。

第二個原因是政府的改變。隨著社會發展變得愈益複雜，須要由政府統籌才能處理的社會問題也變得就愈來愈多，故政府要管理的事務也就同時變得愈來愈多。政府因而不斷澎漲，透過法律或單純的行政權力，在愈來愈多的層面碰觸到市民的生活，因而與市民產生衝突的機會也增加了，其中一些衝突更會轉化為公共紛爭。

政府權力在擴展之餘但亦分散到不同的政府架構。行政、立法、司法機關三權分立，獨立的監察機構如申訴專員、平等機會委員會等相繼成立，一些原先由政府直接行使的權力也轉到一些公營機構如醫院管理局，中央政府與特區政府之間亦有著不同的權責。社會內的利益或信念群體會利用這些不同政府架構之間的相互制衡，去保障他們的利益或實踐其信念。一些獨立於行政部門的政府架構如法院，若是採取更積極的態度去監察行政部間的工作，就更容易挑引出公共紛爭。

第三個原因是管治的改變。政府在管治時受到愈來愈多法律上的制肘，如憲法、人權法或各種關乎環境保護或保障民生的法律。這些法律可能為了解決之前的公共紛爭而制定，社會內的群體以這些法律的規定去挑戰政府的現行措施，或是以這現行法律為基礎斷續要求政府進一步改善其管治水平。若政府未能滿足，公共紛爭就產生了出來。

也是隨著社會愈益複雜，政府在管治時所要面對的問題也變得愈來愈困難。但同時間市民對政府的期望也愈來愈高，他們期望政府能及時地預見社會問題出現和有效地制訂適當的措施去處理這些社會問題。但實際是不少社會問題，或是涉及複雜的技術問題，或是本身有太多的不可預知性，或是因全球化而令解決問題的方法必須是跨越國界的，都可能是政府根本解決不了的問題。當期望與現實出現落差，公共紛爭就產生了。

也有些時候當政府要設計社會問題的解決方案時，政府必須要犧牲社會內某些群體的利益或不同的群體要承擔不同程度的代價，才能找到一些較合適的方案，但應由那些群體去承擔代價或要承擔多少的代價，政府卻欠缺一套公平的制度作出決定。不同的群體之間和群體與政府之間就很容易出現公共紛爭。即使在有民主普選的社會，市民都欠缺有效及有意義的參與途徑參與管治，那更增加了市民對政府的不信任，懷疑政府只是保障既得利益的群體。缺乏互信令公共紛爭產生的機會就大大增加。

下星期續談解決公共紛爭的方法。