2010年6月2日 星期三

公共紛爭與區議會改良方案

本星期原想續談公共紛爭的解決方法,但這星期香港出現了另一公共紛爭,引起不少討論,我就先談這問題。

中聯辦副主任李剛在與「普選聯」代表會面後,評論民主黨和「普選聯」的建議,要把立法會六個新增區議會功能界別議席,改由區議員提名,全港市民選出(「區議會改良方案」)。李剛認為《基本法》的立法原意是功能界別立法會議員應由屬於「特定的專業、行業和組織」的選民選舉產生,如果選民基礎擴大到全社會,就不符合《基本法》的立法原意,也容易引起質疑,是否符合全國人大常委會零七年的決定(《零七決定》),不利於香港社會形成共識。

「區議會改良方案」是否符合《基本法》和《零七決定》這公共紛爭,我們可從法律及政治兩個層面去處理。李剛以《基本法》的立法原意及《零七決定》為他的觀點的基礎,若我們接受了《基本法》和《零七決定》在香港是具有正當的憲法及法律地位的話,在它們未修改前,《基本法》及《零七決定》的正確理解就會成為處理這公共紛爭的重要標準。

李剛引用了「立法原意」來理解《基本法》,這是要回到起草《基本法》時,問草擬及制定《基本法》的人及機構會如何理解《基本法》中「功能界別」的意思。這方法是全國人大常委會過去三次釋法時傾向用的《基本法》解釋方法。香港特區法院解釋《基本法》時,卻會採用「立法目的」的原則,所著重的是相關條文的上文下理,包括了制定《基本法》時香港的法律語境(context)。因《基本法》沒有為「功能界別」下法律定義,而無論是以「立法原意」或「立法目的」的原則去解釋「功能界別」,一個重要的法律依據是在制定《基本法》時,香港法律所理解的「功能界別」是否只局限於由「特定的專業、行業和組織」的選民選舉產生。

區議會功能界別(還有鄉議局)與其他的功能界別最大的不同,是它並非「特定的專業或行業」,而只能算是「特定的組織」。有人質議功能界別一向都只是「特定的專業或行業」,故現在讓區議會成為功能界別已是違反了《基本法》的了。那麼「區議會改良方案」只是在本已超出了《基本法》界線的憲制安排,加進一項進一步的民主發展,故它本身不涉及違反《基本法》的問題。

究竟「區議會改良方案」是否有違《基本法》,很在於制定《基本法》時功能界別的性質是否只局限於「特定的專業或行業」,還是否也包括了「特定的組織」。功能界別是在八五年在香港首次出現,當時有十一個功能界別,都是特定的專業或行業。區議會這種區域性組織(包括了市政局及區域市政局)當時也可選出立法局代表,不過不是透過功能界別這途徑,而是透過選舉團這另一途徑。到了九一年,區議會就再不可選出立法局的代表,但在九五年彭定康的政改方案又再讓區議會議員互選立法局代表,不過是以選舉委員會的形式,而非功能界別的形式。區議會納入為功能界別始於零零年的立法會議舉,那是在特區成立之後,這主要是為了要替代市政局及區域市政局在「殺局」後空置出來它們原先的功能界別議席。

市政局及區域市政局與區議會近似,都並非特定專業或行業的功能界別,應是李剛所指的特定組織功能界別。若這種功能界別在制定《基本法》時已存在,那麼李剛對「功能界別」的理解或許是對的。市政局及區域市政局(還有鄉議區)功能界別,是在九一年設立,相關的法例是在九零七月由立法局通過,而《基本法》是在九零四月通過。雖然設立這種特定組織功能界別的法定時間是在《基本法》通過之後,但港英政府在八八年發表的《代議政制今後的發展白皮書》,已表明在九一年會取消選舉委員會,但仍會保留市政局及區域市政局在立法局的議席。雖然《白皮書》沒有明言市政局及區域市政局在立法局的議席屬功能界別,但之後立法時把它們都界定為功能界別。《基本法》起草及制定時必有注意到這一點,故功能界別可以是特定的組織有很大可能是《基本法》制定時的法律語境。

有說法是即使功能界別在《基本法》制定時可以包括特定組織,但不代表《基本法》不容許一二年時不可改變功能界別的性質至成為如「區議會改良方案」中的區議會功能界別由區議員提名再全港市民一人一票產生立法會代表。《基本法》本身就規定了立法會的產生辦法可循序漸進發展為普選。一二年立法會功能界別議席是否可改變性質,就視乎如何理解《零七決定》了。按《零七決定》,「一二年立法會的選舉不實行全部議員由普選產生的辦法,功能團體和分區直選產生的議員各占半數的比例。」

誠然如「普選聯」的一些成員所說,「區議會改良方案」並非普選,因提名的安排仍未達普選的要求,故應沒有違反《零七決定》。但《零七決定》也沒有明確表明功能界別的性質可改變。若以《零七決定》要保持功能界別和分區直選產生的議員各占半數的比例的規定,其原意或目的是要不改變《基本法》原有功能界別的意思這說法應是有說服力的。

我在這裏並不是說我不認同一二年立法會應實行「區議會改良方案」,而是說若我們的前提是接受了《基本法》及《零七決定》所定下的法律界限,而反對「區議會改良方案」者能提出相當有力的法律依據,那麼要去抗衡的話,就要能提出更強而有力的法律依據去推翻他們的說法。從以上的方析,不說反對「區議會改良方案」的法律依據是否更強,但也至少是相當有力的說法。因此,除非全國人大常委會願意作出新的決定,不然「區議會改良方案」即使具備法律依據,也不足以排除爭議達成共識。

但我也同意一些評論所說,現在的紛爭不只在於法律爭議,更深層的是政治爭議,下星期續談如何從政治的思量處理「區議會改良方案」這公共紛爭。

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