公共紛爭與區議會改良方案

本星期原想續談公共紛爭的解決方法，但這星期香港出現了另一公共紛爭，引起不少討論，我就先談這問題。

中聯辦副主任李剛在與「普選聯」代表會面後，評論民主黨和「普選聯」的建議，要把立法會六個新增區議會功能界別議席，改由區議員提名，全港市民選出(「區議會改良方案」)。李剛認為《基本法》的立法原意是功能界別立法會議員應由屬於「特定的專業、行業和組織」的選民選舉產生，如果選民基礎擴大到全社會，就不符合《基本法》的立法原意，也容易引起質疑，是否符合全國人大常委會零七年的決定(《零七決定》)，不利於香港社會形成共識。

「區議會改良方案」是否符合《基本法》和《零七決定》這公共紛爭，我們可從法律及政治兩個層面去處理。李剛以《基本法》的立法原意及《零七決定》為他的觀點的基礎，若我們接受了《基本法》和《零七決定》在香港是具有正當的憲法及法律地位的話，在它們未修改前，《基本法》及《零七決定》的正確理解就會成為處理這公共紛爭的重要標準。

李剛引用了「立法原意」來理解《基本法》，這是要回到起草《基本法》時，問草擬及制定《基本法》的人及機構會如何理解《基本法》中「功能界別」的意思。這方法是全國人大常委會過去三次釋法時傾向用的《基本法》解釋方法。香港特區法院解釋《基本法》時，卻會採用「立法目的」的原則，所著重的是相關條文的上文下理，包括了制定《基本法》時香港的法律語境(context)。因《基本法》沒有為「功能界別」下法律定義，而無論是以「立法原意」或「立法目的」的原則去解釋「功能界別」，一個重要的法律依據是在制定《基本法》時，香港法律所理解的「功能界別」是否只局限於由「特定的專業、行業和組織」的選民選舉產生。

區議會功能界別(還有鄉議局)與其他的功能界別最大的不同，是它並非「特定的專業或行業」，而只能算是「特定的組織」。有人質議功能界別一向都只是「特定的專業或行業」，故現在讓區議會成為功能界別已是違反了《基本法》的了。那麼「區議會改良方案」只是在本已超出了《基本法》界線的憲制安排，加進一項進一步的民主發展，故它本身不涉及違反《基本法》的問題。

究竟「區議會改良方案」是否有違《基本法》，很在於制定《基本法》時功能界別的性質是否只局限於「特定的專業或行業」，還是否也包括了「特定的組織」。功能界別是在八五年在香港首次出現，當時有十一個功能界別，都是特定的專業或行業。區議會這種區域性組織(包括了市政局及區域市政局)當時也可選出立法局代表，不過不是透過功能界別這途徑，而是透過選舉團這另一途徑。到了九一年，區議會就再不可選出立法局的代表，但在九五年彭定康的政改方案又再讓區議會議員互選立法局代表，不過是以選舉委員會的形式，而非功能界別的形式。區議會納入為功能界別始於零零年的立法會議舉，那是在特區成立之後，這主要是為了要替代市政局及區域市政局在「殺局」後空置出來它們原先的功能界別議席。

市政局及區域市政局與區議會近似，都並非特定專業或行業的功能界別，應是李剛所指的特定組織功能界別。若這種功能界別在制定《基本法》時已存在，那麼李剛對「功能界別」的理解或許是對的。市政局及區域市政局(還有鄉議區)功能界別，是在九一年設立，相關的法例是在九零七月由立法局通過，而《基本法》是在九零四月通過。雖然設立這種特定組織功能界別的法定時間是在《基本法》通過之後，但港英政府在八八年發表的《代議政制今後的發展白皮書》，已表明在九一年會取消選舉委員會，但仍會保留市政局及區域市政局在立法局的議席。雖然《白皮書》沒有明言市政局及區域市政局在立法局的議席屬功能界別，但之後立法時把它們都界定為功能界別。《基本法》起草及制定時必有注意到這一點，故功能界別可以是特定的組織有很大可能是《基本法》制定時的法律語境。

有說法是即使功能界別在《基本法》制定時可以包括特定組織，但不代表《基本法》不容許一二年時不可改變功能界別的性質至成為如「區議會改良方案」中的區議會功能界別，由區議員提名，再全港市民一人一票產生立法會代表。《基本法》本身就規定了立法會的產生辦法可循序漸進發展為普選。一二年立法會功能界別議席是否可改變性質，就視乎如何理解《零七決定》了。按《零七決定》，「一二年立法會的選舉不實行全部議員由普選產生的辦法，功能團體和分區直選產生的議員各占半數的比例。」

誠然如「普選聯」的一些成員所說，「區議會改良方案」並非普選，因提名的安排仍未達普選的要求，故應沒有違反《零七決定》。但《零七決定》也沒有明確表明功能界別的性質可改變。若以《零七決定》要保持功能界別和分區直選產生的議員各占半數的比例的規定，其原意或目的是要不改變《基本法》原有功能界別的意思這說法應是有說服力的。

我在這裏並不是說我不認同一二年立法會應實行「區議會改良方案」，而是說若我們的前提是接受了《基本法》及《零七決定》所定下的法律界限，而反對「區議會改良方案」者能提出相當有力的法律依據，那麼要去抗衡的話，就要能提出更強而有力的法律依據去推翻他們的說法。從以上的方析，不說反對「區議會改良方案」的法律依據是否更強，但也至少是相當有力的說法。因此，除非全國人大常委會願意作出新的決定，不然「區議會改良方案」即使具備法律依據，也不足以排除爭議達成共識。

但我也同意一些評論所說，現在的紛爭不只在於法律爭議，更深層的是政治爭議，下星期續談如何從政治的思量處理「區議會改良方案」這公共紛爭。