區議會改良方案的憲政意義

區議會改良方案成為今回政改的突破點，但不少泛民主派朋友因擔憂它會讓功能界別長存下去，故反對「改良方案」。可能因「改良方案」建議新增的五個立法會議席，是被界定為功能界別，那就好像是支持了他們一直反對的功能界別。

之前我已曾撰文指出在《基本法》起草時，區議會功能界別如其他傳統功能界別一樣，選民都只局限於其界別內的成員，故把新增五個區議會功能界別議席的選民基礎擴大至所有選民，那的確是超越了原先關於功能界別的理解。這正是北京官員原先的理解。即使以現在北京及特區政府的理解，因已屬現有功能界別的選民不會是新增區議會功能界別的選民，那也不能充分解釋為何這新增五個區議會功能界別議席是符合原先功能界別的定義。

其實這些討論是陷進了一種簡單的二分法，不是「普及和平等的選舉」就必是「功能界別選舉」，不是「功能界別選舉」就必是「普及和平等的選舉」。這些討論也陷進「說它是甚麼它就會是甚麼」的淺薄思維。不是「普及和平等的選舉」不一定就是「功能界別選舉」，它還可以是不完全符合「普及和平等的選舉」的一種選舉模式，但怎也不能算是「功能界別選舉」，卻有著朝向發展為「普及和平等的選舉」的潛在可能性的一種選舉模式。一種選舉模式是否「功能界別選舉」也不能只是因有人說它是它就會是，而是要看這選舉模式的本質才能確定。(弔詭地，因北京政府使用了這種邏輯，運用憲法語言的極限，今回政改才能得以通過。)

因此，要評估「改良方案」，我們還得要回到這選舉模式的本質。不少泛民主派的朋友都曾表示過他們支持的終極普選方案，是在地區的分區直接選舉外，加進全港單一選區的直選議席。在這種選舉模式下，選民是投票給政黨而不是候選人，政黨會按得票比例被分配議席，而各政黨再按所得議席數目及其候選人名單中各候選人的次序，定出當選的議員。這正是德國實行多年及現今流行於西方民主社會的混合選舉模式。沒有人質疑這種單一選區由選民按政黨名單投票的選舉模式是不符合普及和平等的原則。

比較「改良方案」及這種混合選舉模式，其實兩者有著很多共通點，而要由「改良方案」演變成混合選舉模式其實並不會太困難。現在各方對「改良方案」的主流意見是會以全港作為單一的選區來選出這新增的五席，這與混合選舉模式是近似。「改良方案」下的候選人是要由區議員提名，門檻會是十名至二十名之間。在這安排下，候選人差不多必然要得到政黨的支持提名，他們才有可能參選，因個別候選人或只是鬆散的政治聯盟都不會那麼容易取得足夠的提名數目。因此選民在「改良方案」下會是實質上投票給政黨，這會與混合選舉模式下的安排分別不大。

當然「改良方案」與混合選舉模式仍有一些重要分別，令它仍不符合普及和平等的原則。但在下階段把「改良方案」這些差異演變成完全合乎混合選舉模式的安排及符合普及和平等的原則應不會太難。

在「改良方案」下，雖然很大可能會實質由政黨透過其區議員提名，但那些沒有足夠區議員達提名門檻的政黨就不可能參與選舉，故還是不符合普合和公平的原則。亦有意見認為這安排令細少的政黨不能參與，因他們未必有資源在全港單一的大選區中進行有效的選舉活動。

既然「改良方案」已實質上是由政黨提名，那麼在以後的發展，只要把由區議員提名的安排正式改變為由政黨提名，讓即使是一些細小政黨也能提名候選人，就能符合混合選舉模式的要求。這改變其實只是形式上的改變，故要作出這改變應不會太難。即使在混合選舉模式下，政黨得票也要達到一個下限才能分配到議席(如德國是總票數的百分之五)，那也會對細小政黨不利。太多太小的政黨也是不利於政治穩定的，故這選舉模式是會促使細小政黨整合為較大的政黨。

在「改良方案」下，候選人本身要是區議員，那大大限制了公民參選的權利。但即使在混合選舉模式下，也不是所有人都可參選，因所有參選人都要先得到一個政黨納入在其提名名單內才能當候選人。選民只是選政黨，而各政黨的那位候選人會最終當選要視乎候選人在政黨的提名名單內排名的次序及那政黨能分配得到的議席數目。下階段的發展可以取消候選人是區議員的安排，但由於候選人始終要得政黨的提名，這改變也不會是很太大的。

也有意見認為在「改良方案」下，只有區議員才擁有提名權，選民沒有直接提名候選人的權利，故是不平等的制度。但在混合選舉模式下，候選人也不是由選民直接提名的。選民雖然不能直接提名候選人，但因所有選民都享有平等的權利去組織政黨，並透過政黨提名候選人，故也不能說是不平等的制度。

以後的發展就是引進這些轉變，並擴大這種選舉模式的議席數目，那就能把「改良方案」轉化為混合選舉模式，令特區立法會大部分的議席都能符合普及和平等的原則。

還有意見認為「改良方案」的「一人兩票」概念，可能被建制派和北京政府利用，讓傳統功能界別選舉經一些小修小補後，就說是符合了普及和平等的原則，而得以長久保存下來。下星期我會再討論這些擔憂是否成立，並分析「改良方案」能否為功能界別選舉帶來一些新思維。