行政長官解散立法會的憲制權力

特區政府最新提出的財政預算案惹來惡評如潮，泛民主派議員反對是預期之內。但在一零年政改方案通過後，連建制派也看到政制未來的發展方向，即使功能界別能得以保留，普選化也必是大勢所趨，故對民生議題及民意走向都變得異常敏感，對特區政府的支持也變得不再是無條件的了。

先有涉及將軍澳堆田區的廢令，再有申辦亞運撥款被否決，最近的就是政府因建制派與泛民主派聯成一線而被迫在交通津貼上作出讓步，都顯示了特區政府在現在的政制及政治環境下，已再難確保建制派的政黨及議員必會支持政府的政策。今次財政預算案會否再被立法會否決，現仍是未知之數，但一旦財政預算案被否決，那必會觸發較之前的事件一場更嚴重的憲制危機。

根據《基本法》第六十四條，特區政府須向立法會負責，而這包括了公共開支須經立法會批准。按《基本法》第七十三(二)條，立法會的職權包括通過財政預算。《基本法》亦預先設定了若立法會拒絕批准財政預算案，按《基本法》第五十一條，行政長官可向立法會申請臨時撥款，那可避免政府運作陷入停頓。此外，行政長官還可按《基本法》第五十條解散立法會。在立法會被解散及新的立法會產生前的一段時期內，行政長官可按上一財政年度的開支標準，批準臨時短期撥款（《基本法》第五十一條）。

在分析行政長官若真的因立法會拒絕批准財政預算案會產生甚麼憲制問題及行政長官會否動用此權力前，我們可先了解當年起草《基本法》時為何會有行政長官解散立法會的憲制安排。

《基本法》有關政制及行政與立法機關的關係的藍圖其實是殖民地時的政治制度。在殖民地的制度下，由英國政府委任的總督，根據《皇室訓令》有權解散立法局，且沒有訂出解散立法局的條件。但一般來說，總督都是在立法局屆滿時才運用此權力解散立法局以準備產生新一屆的立法局。在起草《基本法》時，行政長官亦承繼了總督這解散立法會的權力，但因《中英聯合聲明》規定了行政機關須對立法機關負責，若行政長官可不受規限地解散立法會，那將有違行政向立法負責的原則。故在起草過程中，即使行政主導是政制設計的主導原則，起草委員會也接受了一些香港草委提出要平衡行政長官此項憲制權力的建議。

首先，行政長官只能在一些特定情況下才可解散立法會，除立法會拒絕批准財政預算案外，另外的兩個情況是行政長官拒絕簽署立法會以不少於全體議員三分之二多數再次通過的法案及立法會拒絕通過政府提出的其他重要法案（《基本法》第五十條）。

另外，在行政長官解散立法會後，若重選的立法會繼續拒絕通過所爭議的原案，行政長官就必須辭職。這安排背後的精神就是當行政長官與立法會之間經協商仍不能取得一致意見而爭議陷入僵局時，就把爭議的最終裁決權交回選民手上，由選民決定是支持行政長官還是立法會。若選民是支持行政長官的話，他們在重選立法會時就不會支持那些與行政長官意見不同的議員；若他們是支持立法會的，原立法會的議員應大部份可以在選舉中勝出。

在起草《基本法》時，亦有意見認為現在這安排仍是對行政長官有利，並未真正取得一個公平的平衡點。首先，行政長官擁有這解散立法會的權力，並不需要真的要使用它，只要他威脅會動用這權力，那就可以迫使一些認為自己在重選時勝算不大的議員或政團支持行政長官。另外，只有當重選的立法會拒絕通過所爭議的原案，行政長官才須辭職，但行政長官可在重選立法會後按當時的政治形勢決定是否把原案交重選的立法會議決。若他認為重選的立法會有可能再次否決原案，他可以把原案作一些小修訂，那麼即使重選的立法會也拒絕通過這議案，他也不用按《基本法》的規定辭職。

這評論是當年按有限的資料估計香港的政治狀況而作出，但在特區成立十多年後政治局勢的發展，行政長官在不是由普及和平等的選舉產生前，弱勢已成，故現在反是行政長官未必敢動用解散立法會的權力。若行政長官在這次真的因立法會拒絕批准財政預算案而解散立法會，重選的立法會很大可能會是繼續與行政長官對立。即使行政長官作出讓步大幅修改財政預算案，那也會大大打擊行政長官及特區政府的威信，亦令立法會議員及政黨有更大的討價還價能力去迫使特區政府在政策上作出更多的讓步。問題歸結於行政長官在立法會「沒票」。即使行政長官是由普及和平等的選舉產生，行政與立法機關的關係仍會存在很大的張力。

還有一個有趣的憲制問題，那就是重選的立法會的任期是餘下任期還是正常的四年任期。若重選的立法會的任期是四年的話，那會打亂政改的步代，因接著的立法會選舉就得在二零一五年進行而非原先的二零一六年，那會令政改的爭議要提前處理。

依上回關於行政長官辭職後補選產生的「新的行政長官」的任期，全國人大常委會的解釋是餘下任期，那麼重選的立法會的任期應也很大可能是餘下任期。但若重選的立法會的任期是餘下任期，而現在立法會的任期只餘下一年多，那麼重選的立法會可能在產生後的一年任期就會屆滿，要再進行選舉選出新的一屆立法會，那必會惹來批評說行政長官解散立法會是浪費公帑。這也會使行政長官今次未必敢運用解散立法會的憲制權力。

這樣看來，只要立法會內的政黨及議員能達成共識，那是不難去迫使特區政府在財政預算案作出大幅的讓步，而不用擔心行政長官會解散立法會。