公務員治港

最近參與一個中級公務員的培訓工作，討論到曾蔭權雖有四十多年公務經驗，但特區政府近年施政卻住住踫到焦頭爛額，証明公務員治港失敗。當年，董建華以商人身份當上特首，但施政出現各種問題，導致零三年五十萬人上街。之後董建華腳痛辭職，由曾蔭權替上，路人皆見是中央政府見商人治港失敗，因而改變策略，以公務員治港代商人治港。

初期曾蔭權的確靠著四十多年公務經驗，給港人一點新信心，但近幾年他以親疏有別之策，根本未能化解香港的深層次矛盾如中港猜疑、貧富懸殊、官向商傾等，令不少管治問題不單不能解決，更有惡化之勢。社會內之矛盾更是愈益加劇，才有公務治港失敗之說。

參加培訓的一位中級公務員卻對這說法很有保留。他認為曾蔭權在當上特首後已經不是公務員，故他的政府的失誤並不能歸咎於公務員治港失敗。他分享過去公務員在制定公共政策所扮演的角色，說到不少的政策改變都是由中級的公務員提出。中級公務員很多都是出身基層家庭，即使在加入政府後生活有所改善，但仍是很貼近民間的脈搏。當他們看到社會上出了一些問題，就會按自己的知識及經驗向上一級的公務人員提出政策建議以處理問題。

通常上級的公務人員不會輕易接納這些建議，必然會提出各樣質疑，要求提出建議的公務員對問題及建議作更絴細的分析，提交更多相關數據及理據以支持他的建議。這公務員就得回去檢視建議，修正後再向上一級的公務員提出。若上一級的公務員接納建議，就會向再上一級的負責官員提出建議。他的上司又必會提出更嚴格的要求和審核，很多時候建議又會回到原建議者手上再重新按更高級的官員的意見作補充和修訂。修改後的建議又會按原先的渠道，層層上遞，直至到達決策級的官員。這樣層層審視，政策建議往往要經過幾上幾落的過程才能落實。一般來說，經過這樣的一個程序制定的政策建議，執行時會遇到的問題，大體都會在制定的過程中考慮過，故執行時問題就不會太大。

他批評自引入高官問責制後，因著政治考慮，不少政策出台卻是很倉促，缺乏了過去的層層審核，幾上幾落的過程，導致政策到了執行時往往因考慮不夠周詳，而造成執行上的種種問題。因此，管治的失敗並非公務員治港的失敗，反是不由公務員治港才是管治失敗的原因。

這說法有其道理，但也未能完全是對，因即使經過這樣細緻的政策制訂過程，也未必能預見所有問題，故執行時出現失誤仍可能避不了，尤其是因為香港的管治環境在過去的十年變得更加難以掌握。而且這種管治模式未必能有宏觀的政策視野，所有改變都只能是小修小補。但即使這說法是真確的，香港也難以回到這裏所說的那種公務員治港方式。這主要有兩個原因。

首先，香港的政治體制已改變了。引入高官問責制後，負責決策的官員已經不可能是公務員。但單純這一點也不能排除上述那種制定政策的過程，問責官員也可下放權力由中級公務員去提出政策建議。但問題是立法會議員是由選舉產生，但他們在制度上不可能執政而只可做反對派，故為了爭選票自然會對政府政策提出種種質疑。有別於公務員內部的層層審核，立法會提出的質詢卻要求公務員在很短期時間內作回應。這令政府根本不能那麼奢侈用那麼長的時間去讓政策醖釀產生。

另外，香港的政治文化也已改變了。近年來，香港社會深層次矛盾變得愈益尖銳，政治訴求不單變得多元，更是相互存在著尖銳的衝突。即使政府能審慎考慮政策的各方面影響，但也不可能同時討好各方，導致政策推出時，得益的一方或會接受，但總會有人覺得政策對其不利而進行激烈抗爭。而且有些人也不只是局限於看重物質利益，而更會追求一些超乎物質的價值，令矛盾變得更複雜。公務員按其過去的經驗和知識卻又往往對這種訴求掌握不足或未能給予充份重視。

因此單單再引入由中級公務員去參與構思政策，即使他們會比高官貼近民情一點，但也未必可以扭轉管治上的劣勢。因此公務員治港無論是如何的好，這「黃金歲月」看來也不可能回來的了。