再思法治與經濟

上星期談到吳敬璉教授和斯蒂格利茨教授（Joseph Stiglitz）對經濟與法治看法。用四個層次的法治理論：「有法可依、有法必依、以法限權、以法達義」，或可把法治與經濟的關係進一步表述清楚。

我們可以假設經濟發展是建基在人與人之間在市場進行各種經濟活動時能自由地訂立合作的協議，而這些協議是得到廣泛遵從。但要能這樣做，就必須有法律去確定訂立一個具規範力的合約所要符合的條件，及提供有效的法律平台讓合約雙方處理有關合約的紛爭。這不是說人們一定都清楚了解這些法律才會訂立協議，或協議一旦出現紛爭就必然使用法律的途徑來處理，而是法律提供了一個背景的制度，令人們對訂立及遵從協議更有信心。這就是法律對經濟發展的主要作用，也是政府（無論是在行使立法、執法或仲裁的管治功能），對經濟發展有不可或缼的角色的原因。因此經濟發展是建基在「有法可依」這法治最基本的層次之上。

但政府的角色往往不會只是那麼有限，雖然對自由市場經濟的支持者來說，政府的角色應止於此。現實上，在不同經濟體系，即使是推行法治的社會，政府都會透過立法和執法，享有不同程度的法律權力去管制市場的經濟活動，如設立進入市場進行某一種經濟活動的審批制度、管制產品的價格、或規定產品的數量或質量。如有關法規的條文讓政府官員可享有任意的權力，那些法律就不能達到法治最基本的要求，因相關的「法」並不符合法治下「有法可依」對「法」的質量要求。雖有「法」，但卻非法治。

不過，即使這些規管市場的法律是公開及清晰的，但若負責的官員沒有嚴格依從法律的規定去規管市場，而是運用法律所賦予的權力去為自己謀私利，那也不能達到「有法必依」這再上一層次的法治的要求。這正是吳敬璉教授對中國現在的經濟問題最嚴厲的批評。由於不能做到「有法必依」，造就了官商勾結和腐敗氾濫，而這種「權貴資本主義」使經濟資源高度集中在享有公權力的貪腐官員及與他們有著緊密關係的財閥手上。因此，即使經濟整體有不錯的增長，但得益卻不會公平地讓所有人都分享得到，造成社會貧富分化加劇，令普羅人民對政府及大企業都產生極大的不滿。在官商勾結下，人們沒有信心可透過在市場訂立協議去建立合作關係，結果是長遠的經濟發展會被抑壓 。

要突破這困境，那就要建立「以法限權」這更高階的法治，令公權力受法律所規限，那才能確保「有法必依」，令經濟活動能按法律的規定而進行。如著名法律與經濟學者 Robert Cooter 所說，經濟要能進一步發展，就要由rule-of-state-law 轉變為 rule-of-law-state。（參 Robert Cooter, “The Rule of State Law and the Rule-of-Law State: Economic Analysis of the Legal Foundations of Development,” Annual World Bank Conference on Development Economics 1996, pp. 191-217)。Rule-of-state-law 就很像中國憲法所說的「依法治國」，法律只是被視為一種管治工具，而不能制衡行使公權的人。即使這也可說是法治的某一個層次，但那仍只是低階的法治，因公權仍不受有效的法律限制，令法律不能發揮其應有作用。那麼經濟發展亦會因而到了一些瓶頸就進不了下去。

但即使達到了「以法限權」這層次的法治，這還是未足夠的。或許經濟會得以取得突破性的進展，但政治力量亦會隨著經濟力量的再分佈而重新安排。一些具實力的商人和企業會使用新的「合法」權力和影響力，去使法律保障他們的經濟利益，因他們已擁有的資源令他們能更有力去影響立法和執法的情況。最後普羅市民還是不能公平地分享得到經濟發展的成果，更有可能要承受商人魯莽的投資行為而對整體社會所做成的傷害。結果是法律仍是會對經濟發展產生非常不好的影響。人們還是不能信任按法律去訂立的協議就得保障自己的權益。

這正是美國的斯蒂格利茨教授對美國的經濟問題最嚴厲的批評。因此法治必須進一步發展至「以法達義」，使法律不只是會被嚴格執行，法律的內容更要符合公平、保障公民基本權利、和實踐社會公義等。不然法律仍是得不到人們的真正尊重和認同。這就是斯蒂格利茨教授所說要有好的法治。

上面提到政府往往會對市場的經濟活動進行規管，在較低層次的法治，這造就了政府官員以權謀私，傷害法治和經濟發展。但到了高階的法治，我們不是要政府不再規管市場活動，而是要確立規管的目的是為了實踐公義，並具備有效的機制去確保法律只是用於實踐公義。不過更關鍵的還是人們是否有相配應的法治文化，對法律或法治，有著能限權與達義的知識、信念及期望。