對話和商議文化

上星期談到香港政治文化缺乏信任，亦因各方缺乏信任，香港政治文化中也沒有太多對話和商議的元素。

當政府官員面對市民的訴求時，他們會按足規章辦事，鮮有主動去深入了解這些訴求背後的理據而作出酌情處理。他們也會以「多做多錯，少做少錯」的心態，在多個部門間出現職權重疊或職權範圍有灰色地帶時，或是不聞不問，或迴避責任，而不願行使酌情權去積極關注市民訴求背後的原因。

社會中既得利益者在面對要求改變制度以使資源能更公平地分配的聲音時，或是聽而不見，或是用盡建制已賦與他們的力量去阻撓或拖延這些改變發生。社會中的弱勢社群也會採用抗爭而非對話的方式去爭取自身利益受保障。

即使是公民社會內有著相同信念的群體，若在信念的詮釋、實踐的方法及策略出現分歧時，也很少能以對話的方式，共同商議去處理大家的分歧。結果是出現爭議的群體會分裂成多個新的群體，而這些新群體又可能在之後基於同樣的原因再分裂。

因為相互缺乏信任，故在面對紛爭時，爭議各方選擇不去了解其他人的想法，而以自己的立場為先。他們卻沒有想到其實大家的差異未必是對立的，而有可能是共容的。

大家所欠缺的是對話的機會。對話是涉及爭議的各方在對等的平台上面對面地表述自己的想法。透過對話，各方能增加對其他各方的了解以促進互信，最後能使大家進入真正的商議。商議是大家以求同存異及開放的態度去尋求共識，以達成一個不會損害各方根本原則但又能解決紛爭的方案。

在新的政治形勢下，盼望各方能重建互信，在香港的政治文化中注入更多對話及商議的元素，令香港政治可以出現轉機。

公共紛爭的解決方法系列之一:諮詢難以解決公共紛爭

政改雖通過了，但政制發展將繼續是香港主要的公共紛爭。功能界別的存廢和行政長官的提名安排都會是爭議的焦點。其他的公共紛爭還包括是否復建居屋、最低工資的水平、二十三條立法等問題。但政府一直以來用以解決公共紛爭的方法卻總是不能化解香港社會長久已存在的深層次矛盾。這一系列的文章會先分析現有各個解決公共紛爭方法的不足，然後再建議一些新的解決公共紛爭的方法以供各方參考。

一種政府常用解決公共紛爭的方法的就是諮詢。政府透過諮詢去得著各方就著一項公共紛爭的看法，然後以這些意見為基礎設計出解決方案。諮詢的形式可以是政府委任能反映不同利益的人士進入一個諮詢委員會，然後讓委員會成員在政府已預設的問題框架及範圍內發表意見，之後再由政府按所得的意見作出平衡後定出解決方案。但這方法實際上並不能解決公共紛爭，原因有多個。

一、能參與諮詢過程的人都是由政府委任的，若涉及爭議的一些利益團體的代表未能被委任進入委員會，他們的聲音根本不會有機會被聽到。過去政府常基於各種原因而未能把一些相關人士委任加入有關的諮詢委員會，這很容易造成整個諮詢程序出現偏聽的情況。

二、即使能反映涉及爭議的不同利益的人都在委員會內，但政府卻可能讓代表著某些利益的人士有過大的比例，或那負責反映某種利益的看法的人根本不被那相關的利益團體認同為可以代表他們。這使諮詢失去了代表性及認受性。

三、因委員會的成員大都屬社會精英或是一些能有效組織起來的利益群體才能爭取到政府把他們的代表委任進委員會，那麼大部分一般市民，若他們不屬任何組織，他們就連就著一些影響著他們利益的公共紛爭發表意見的機會也沒有。

四、由於委員會的議程都是由政府定出，委員會只能在政府預設的框架及範圍內發表意見。但這預設的框架及範圍卻可能是反映了政府已預設的立場或只是包括了政府可以接受的一些解決方法。這些預設的框架及範圍有可能根本未觸及爭議的核心，那令諮詢變成一場政治公關秀或是結果對解決紛爭沒有實質作用。

五、委員會的秘書處多是依付在相關的政府部門，而委員會所可能有的資料都是由秘書處提供。換句話說，政府很大可能在整個諮詢過程壟斷資訊，除非個別委員是相關範圍的專家。但即使有專家在委員會內，大部分委員都可能仍要依靠政府提供的資料。(當然政府亦可委任一些與他預設立場相近的專家進入委員會，那政府同樣可以間接地壟斷委員會所可能有的資料。)若政府不提供一些重要資料、或扭曲一些資料、或操控資料以導引委員的方向，那都會令委員能提出其他意見的機會大大減少。

六、諮詢委員會的運作模式大都只是由委員們各自表述，或只會有很表面的討論，而政府只是把不同意見記錄下來。政府根本不準備在委員會內讓公共紛爭的各方透過商討取得共識，達成一個各方都可以接受的解決方案。

七、最後的解決方法並不是由委員會內涉及公共紛爭的各方共同作出，而是由政府官僚在聽取了委員們的意見後按政府已有的一套標準定出，而各方的意見只是其眾多考慮點之一。結果可能是解決方案偏向於一些利益、或是解決方案不為各方所接受。

諮詢的另一形式是由政府發佈一份諮詢文件，然後作公開的諮詢收集公眾的意見。公開諮詢雖能讓所有人都可以有機會發表意見，避免了諮詢委員會只讓社會精英或具影響力的組織的代表才有機會參與諮詢的問題，但也並不是所有人都能有時間、資源及能力在公共諮詢中，對涉及他們的公共紛爭發表他們的意見。他們有些可能為了要去解決當前生活的問題就已佔去了他們所有的精神，故不能兼顧一些對他們利益有深遠但不是有即時影響的公共紛爭。他們也可能是社會中的弱勢社羣，故缺乏足夠的認知能力、表達能力、及組織力去對影響他們的公共紛爭發表意見。

公共諮詢這方法也同樣與諮詢委員會一樣，諮詢都是要在政府預設的議題及範圍下進行，而所有人都要在這預設的議題及範圍發表意見，不然意見根本不會被記錄下來。他們也得依賴政府提供有限及有可能是偏差的資料，及最終還是由政府官僚去決定是採用甚麼解決方案，爭議的各方在公共諮詢的過程中都沒有機會參與商討及決定。

結果也同樣是公共紛爭不能透過諮詢使爭議各方達成共識，而只能在政府所容許的有限範圍內，對相關紛爭作出一些或許只是隔靴搔癢式的處理，而真正的紛爭根本不能得到認真的處理。

當然理論上，諮詢不一定會出現上述的一些問題，政府是可以用真誠、公平、開放的態度去進行諮詢，不一定會偏向某些利益、也不一定要有預設的立場範圍，故也不一定會操控資料以達到預設的政策目標。但從諮詢的本質看，諮詢仍是以政府為中心，而在很多公共爭議，政府本身也是爭議的一方。故經政府主導的諮詢所得出的解決方案，即使是能解決問題的，也往往不為爭議各方所認同，尤其是那些在諮詢過程中被排除、被矮化、被邊沿化或被漠視的一羣。

再且，政府也不會在諮詢過程中幫助爭議各方釐清立場、消除誤解、增加相互認識、減少分歧、尋找最大程度的共識、及共同作出決定，因政府的定位從一開始就不是一個引導者或調解者而是一個決策者。這些都令諮詢不是一個很有效去處理公共紛爭的方法，尤其是一些涉及多方及深層次利益或價值矛盾的公共紛爭。

下星期再採討其他未必有效但又是常採用的解決公共紛爭的方法。

信任文化

在香港一直存在著一種不信任的政治文化，泛民與北京政府相互不信任、泛民與特區政府相互不信任、泛民與建制派相互不信任、市民對政治人物不信任等。最近通過政改方案卻產生了新的不信任關係，就是激進泛民對溫和泛民不信任。

不信任會產生，當有其原因。不信任必是產生於相互間的差異。但差異不一定會產生不信任。可能是因過去相互的交往或對方的言行，令一方憂慮另一方會因這差異，運用所擁有的影響力做出對己方不利的行為。也可能是因對另一方不了解或因一些事造成的誤解，故先假設對方會因差異而對己方不利。也或許是自己太過狹窄地看事情，不能以包容的態度去看待差異，不能看到差異不一定是對立而有可能是共容的。當然也可能是雙方的矛盾已是太深，達至難以調和的地步，故雙方必陷入不信任甚至你死我活的爭競關係中。

我看存於香港政治文化中的不信任，應還未惡化至這種難以調和的深層次矛盾，仍有挽回的可能。但若我們不正視不信任的問題，容讓它進一步惡化蔓延，那就可能如在一些社會中出現兩極極度分化，令社會陷入長久分裂甚至崩潰。

要正面重建信任文化，我們可能要先自省自己的信念、立場、價值、觀點、策略及方法是否真的不能與對方的共存。亦要開展或不要停止與對方的溝通，以增加相互了解的機會，那才能把出現誤解的可能減少。即使對方的確曾作過不利己方的事，但在政改得以通過而出現的新政治環境下，我們若能以寬恕的態度讓相互間的關係重新開始，再以信任為相互關係的起點重新起步，那信任文化就有可能在香港發芽生根。

傳統功能界別的「改良方案」？

自北京政府接受新增五個區議會「功能界別」議席，可由民選區議員提名再以全港單一選區由全港選民(除卻現有功能界別的選民)選出的「改良方案」後，就惹來不少爭議。有支持保留傳統功能界別的人認為可用這區議會「功能界別」的「改良方案」為藍本，也把傳統功能界別進行「改良」一番，令傳統功能界別得以保留下來。泛民主派中反對「區議會改良方案」的，很多也正是憂慮這點。但傳統功能界別按「區議會改良方案」的精神「改良」後能否就符合「普及和平等」的原則，正是本文要處理的問題。

現在的一個說法，就是大體如「區議會改良方案」般，由現有各個傳統功能界別的選民去提名其功能界別的候選人，並把各個功能界別都分別定為全港性的單一選區，由全港選民都去選出各個功能界別的議員。我們且稱之「傳統功能界別改良方案」。先不說「傳統功能界別改良方案」能否符合「普及和平等」的原則，單以其操作性，這方案就不可行。

以這方案去選出現行的三十個傳統功能界別議席，那麼選民就可能要在一次選舉中同時投近三十票(一票給地區普選、一票給「區議會改良方案」的五個議席、再二十多票給二十多個各傳統功能界別經「改良」後的全港性單一選區的議席。)要求選民在投票時同時投那麼多票，根本是不符合現實的情況。

要使選民能在合理的情況下投票，那選民最多只能同時投不多過三至五票。

要這樣做，一個方法是把現有二十八個傳統功能界別進行大幅度的合併，把這些傳統功能界別如行政長官的選舉委員會般，整合成三個大功能界別如「工商、金融界」、「專業界」及「勞工、社會服務、宗教等界」。但這樣做就會令現有各個傳統功能界別失去其本身的身分，這未必是傳統功能界別中人所願的。另一個問題是如何分配現有三十個議席予這三個大功能界別，這也不是易解決的問題。

另一個做法是把全港選民依某種方法分到二十多個功能界別中的一個功能界別為其選民(如我之前曾建議由選民自行選擇及登記一個功能界別的「新功能界別」方案)，那麼每一選民就只須在投票時同時投三票。但無論是那種解決操作問題的方法，仍要面對由傳統功能界別選民提名的安排是否符合「普及和平等」的原則的問題。

我在上星期的文章提出「區議會改良方案」的提名安排，實質上會是由政黨提名，因沒有政黨的支持，難有候選人可在實際上取得足夠提名及能有效地在全港性的單一選區進行選舉工程。只在要在以後的發展，把由區議員提名的安排正式改變為由政黨提名，及取消候選人是區議員的安排，那應能使這方案在「再改良」後，在投票權(票數及票值)、提名權及參選權上都能符合「普及和平等」的原則。而能達到這要求，主要是透過政黨這機制，因所有公民都可以組織政黨去提名黨友去參選。當然這就需要制定政黨法以確定那些組織能符合政黨的要求以提名候選人參選。只要註冊為政黨的條件及行政規定是合理和不帶歧視性的，不會把持某些政見的政黨排斥於外或予一些特定的政黨額外的優待，那就不會產生不公平的情況，就能符合國際人權標準對公民的政治權利的保障。

按聯合國人權委員會對政治權利的理解，在普及和平等的選舉中，提名的安排最重要是要讓公民在投票時可以有自由的選擇。雖然提名權及參選權的安排可以受到限制，但這些限制必須是「客觀及合理的」。提名的安排不能加上一些不合理或帶有歧視性的條件，如種族、膚色、性別、語言、宗教、教育水平、出生的身分、居住地、財產、政治聯繫、屬特定的政黨、或政見等，令一些公民希望投票給他的人不能參選。

但「傳統功能界別改良方案」的提名安排，因只有是這些功能界別的選民才有權提名，那就未必符合「普及和平等」的原則。一些屬專業界別的傳統的功能界別，選民是屬相關專業團體成員的個人而非公司或團體，基礎會較闊，但因仍是那些能符合某些專業資格要求的公民才有權提名及參選，那都未必能符合「客觀及合理」的要求，因這會把大部分公民排除於提名及參選之外，而理由只是這些屬那些專業團體的公民可能較其他公民對社會的貢獻較大。在講求平等及尊重人類尊嚴的國際人權標準下，這種提名安排很難說是符合對公民的政治權利的保障。至於那些選民基礎更窄的傳統功能界別，選民大多是公司或團體，若只有這些特定的公司或團體才有權提名，那更會實質上排斥大部分的公民，就更難符合「客觀及合理」的要求了。

以傳統功能界別的性質看，它們都很難如「區議會改良方案」般，能在「再改良」後，引入政黨的機制來進行提名，以符合國際人權標準的要求。即使能這樣做，傳統功能界別中人也未必願意引入政黨進功能界別中，那會完全改變功能界別的性質。

綜觀上述的分析，「傳統功能界別改良方案」頂多只能是一項過渡的安排，是絶不能作為終極的普選方案。因此，傳統功能界別中人是別無選擇，或是更進一步去思想及改變功能界別的性質(可參考我之前提出的「新功能界別」方案)，或是索性下定決心放棄功能界別，積極組黨，在以後的日子參與地區分區普選及「區議會改良方案」經「再改良」後以政黨名單為基礎的全港性單一選區的地區普選。

民主是好但不是最好

看了這標題，不知讀者是否覺得我也加入了「轉軚」的行列。與不少泛民主派的朋友一樣，我也是從八十年代開始至今，一直參與香港的民主運動。對我來說，民主當然是個「好東西」，不然也不會經過人生一個不短的部分仍會繼續堅持參與其中。

但我從憲政研究中的反思，也從最近泛民之間的政改路線之爭，令我更明白民主是好但卻不是最好的。

民主制度是一種讓人去找出解決影響及所有人的問題的方法。因在大部分情況下，民主在尋找解決方法時都是能尊重人類平等及尊嚴，故民主應是好的。但民主之好不在於其終極的好，而在其功具性的好，因它只是體現人類尊嚴的一種途徑，而非唯一的途徑。且如果民主被利用來壓制而非保護人類尊嚴，那民主更反過來會是危險的。也因此，在一個追求尊重人類尊嚴的社會，在民主以外，還有些價值是比民主更好更根本的。

但在最近的政改爭議，我卻看到有些人不單是把民主絶對化，他們甚至把實現民主的某一種選舉制度絶對化，也把爭取民主的方法與策略絶對化了。若連民主都不是最好的，更遑論會有一種選舉制度必然是最好的，或某一種爭取民主的方法及策略會是最好的了。

當然我也明白面對現有制度的不平等，人類尊嚴未有得到充份的尊重，故希望改變是能夠理解的，我亦是心有同感，更已在這民主路上走了四分一個世紀。但如何崇高的目的都不可以把不尊重人的尊嚴的方法合理化，更不要說民主只是好而不是最好的。故即使你有著對民主的執著，這也不應令你排斥其他實踐民主的方法與策略及其他與民主同等甚至更重要的價值。

區議會改良方案的憲政意義

區議會改良方案成為今回政改的突破點，但不少泛民主派朋友因擔憂它會讓功能界別長存下去，故反對「改良方案」。可能因「改良方案」建議新增的五個立法會議席，是被界定為功能界別，那就好像是支持了他們一直反對的功能界別。

之前我已曾撰文指出在《基本法》起草時，區議會功能界別如其他傳統功能界別一樣，選民都只局限於其界別內的成員，故把新增五個區議會功能界別議席的選民基礎擴大至所有選民，那的確是超越了原先關於功能界別的理解。這正是北京官員原先的理解。即使以現在北京及特區政府的理解，因已屬現有功能界別的選民不會是新增區議會功能界別的選民，那也不能充分解釋為何這新增五個區議會功能界別議席是符合原先功能界別的定義。

其實這些討論是陷進了一種簡單的二分法，不是「普及和平等的選舉」就必是「功能界別選舉」，不是「功能界別選舉」就必是「普及和平等的選舉」。這些討論也陷進「說它是甚麼它就會是甚麼」的淺薄思維。不是「普及和平等的選舉」不一定就是「功能界別選舉」，它還可以是不完全符合「普及和平等的選舉」的一種選舉模式，但怎也不能算是「功能界別選舉」，卻有著朝向發展為「普及和平等的選舉」的潛在可能性的一種選舉模式。一種選舉模式是否「功能界別選舉」也不能只是因有人說它是它就會是，而是要看這選舉模式的本質才能確定。(弔詭地，因北京政府使用了這種邏輯，運用憲法語言的極限，今回政改才能得以通過。)

因此，要評估「改良方案」，我們還得要回到這選舉模式的本質。不少泛民主派的朋友都曾表示過他們支持的終極普選方案，是在地區的分區直接選舉外，加進全港單一選區的直選議席。在這種選舉模式下，選民是投票給政黨而不是候選人，政黨會按得票比例被分配議席，而各政黨再按所得議席數目及其候選人名單中各候選人的次序，定出當選的議員。這正是德國實行多年及現今流行於西方民主社會的混合選舉模式。沒有人質疑這種單一選區由選民按政黨名單投票的選舉模式是不符合普及和平等的原則。

比較「改良方案」及這種混合選舉模式，其實兩者有著很多共通點，而要由「改良方案」演變成混合選舉模式其實並不會太困難。現在各方對「改良方案」的主流意見是會以全港作為單一的選區來選出這新增的五席，這與混合選舉模式是近似。「改良方案」下的候選人是要由區議員提名，門檻會是十名至二十名之間。在這安排下，候選人差不多必然要得到政黨的支持提名，他們才有可能參選，因個別候選人或只是鬆散的政治聯盟都不會那麼容易取得足夠的提名數目。因此選民在「改良方案」下會是實質上投票給政黨，這會與混合選舉模式下的安排分別不大。

當然「改良方案」與混合選舉模式仍有一些重要分別，令它仍不符合普及和平等的原則。但在下階段把「改良方案」這些差異演變成完全合乎混合選舉模式的安排及符合普及和平等的原則應不會太難。

在「改良方案」下，雖然很大可能會實質由政黨透過其區議員提名，但那些沒有足夠區議員達提名門檻的政黨就不可能參與選舉，故還是不符合普合和公平的原則。亦有意見認為這安排令細少的政黨不能參與，因他們未必有資源在全港單一的大選區中進行有效的選舉活動。

既然「改良方案」已實質上是由政黨提名，那麼在以後的發展，只要把由區議員提名的安排正式改變為由政黨提名，讓即使是一些細小政黨也能提名候選人，就能符合混合選舉模式的要求。這改變其實只是形式上的改變，故要作出這改變應不會太難。即使在混合選舉模式下，政黨得票也要達到一個下限才能分配到議席(如德國是總票數的百分之五)，那也會對細小政黨不利。太多太小的政黨也是不利於政治穩定的，故這選舉模式是會促使細小政黨整合為較大的政黨。

在「改良方案」下，候選人本身要是區議員，那大大限制了公民參選的權利。但即使在混合選舉模式下，也不是所有人都可參選，因所有參選人都要先得到一個政黨納入在其提名名單內才能當候選人。選民只是選政黨，而各政黨的那位候選人會最終當選要視乎候選人在政黨的提名名單內排名的次序及那政黨能分配得到的議席數目。下階段的發展可以取消候選人是區議員的安排，但由於候選人始終要得政黨的提名，這改變也不會是很太大的。

也有意見認為在「改良方案」下，只有區議員才擁有提名權，選民沒有直接提名候選人的權利，故是不平等的制度。但在混合選舉模式下，候選人也不是由選民直接提名的。選民雖然不能直接提名候選人，但因所有選民都享有平等的權利去組織政黨，並透過政黨提名候選人，故也不能說是不平等的制度。

以後的發展就是引進這些轉變，並擴大這種選舉模式的議席數目，那就能把「改良方案」轉化為混合選舉模式，令特區立法會大部分的議席都能符合普及和平等的原則。

還有意見認為「改良方案」的「一人兩票」概念，可能被建制派和北京政府利用，讓傳統功能界別選舉經一些小修小補後，就說是符合了普及和平等的原則，而得以長久保存下來。下星期我會再討論這些擔憂是否成立，並分析「改良方案」能否為功能界別選舉帶來一些新思維。

誰手上擁有絕對的真理？

在政治參與，有兩種人。一種是單純為了擴大或保護自己的利益，而作出策略性的政治行為及決定。另一種是理念先行，政治參與是參了實踐其信奉關於善或公義的理念。第二種人應會贏得更多別人的尊重，因他們所追求的是超越個人利益的真理。

當然參與政治的若都是第一種人，各人為自利而去搶奪政治利益，那必然會出現腐敗的政治，或頂多會是由一群冷漠的技術官僚主導的政治。但若參與政治的都是第二種人，那也未必是好事，尤其是若他們把自己所尊崇的真理看為是絕對的。當這些人把自己信奉的理念絕理真理化，那麼所有與這理念不同或有衝突的，就很容易被妖魔化，接著他們就可能使用連第一種人也不會用的手段，去清除阻礙著他們實踐真理的人，因那崇高的目的已能把任何手段合理化。在人類歷史中，這樣的例子並不少。

但問題是人是否可擁有絕對的真理？每一個人，在知識、智慧、情感、能力上，都必然是有限的，人如何可肯定自己手上掌握的必然是絕對是對的真理呢？這說法不排除真理存在，而只是質疑那些以為自己是手握絕對真理的人。這也不是說人不應按自己的理念去參與政治，而只是說人因醒覺自己的有限與不足，不會絕對化自己的信念，以為自己必然是對的；而會透過與自己理念不同的人及上述的第一種人，以對話商談的方式去尋找一個各方都可接納但與又與自己理念相容及最相近的政治解決方案。

在這過程，因對甚麼是真理仍抱有開放的態度，透過與其他人的商談，人可能對自己所信奉的真理有更深一層的認知，甚或修正自己對真理的理解，讓自己更接近真理。