政治委任制度的認受權威危機

在任何成熟的民主政體都必會有政治委任制度，政治委任的官員被賦與權力制定政策，但亦要為政策失誤承擔政治責任。雖然在成熟的民主政體，獲政治委任的多是執政黨內的精英，但也有從黨外委任專材加入管治班子的。
政治委任制度就是要體現問責，是現代憲政所必須具備的制衡體制。既然政治委任制度在外國政體也有實施，那為何香港的政治委任制度會引發那麼多的爭議呢？
經歷幾星期副局長及政治助理的政治風波，由他們的國藉到薪酬，從選拔至委任，都被香港傳媒窮追猛打。直至多位副局長及政治助理自行放棄外國居留權及政府代為公布薪酬後，風波才初步平息。
究其原因，當然不會是國籍或薪酬過高那麼簡單。亦不會是如某些人士的陰謀想法，是泛民要為七一大遊行加温或為九月立法會選舉製造議題。
我認為這是由於新一批政治委任官員以至整個政治委任制度及管治班子缺乏認受權威(legitimate authority)所致。
一個政權的認受權威可以有多種及多個源頭，包括：一、傳統；二、政治領袖的個人聲望與魅力；三、體制化的規則；四、民主選舉程序；五、公平決策程序；六；良好施政效果；七、得社會普遍認同的管治理念；八、公民能參與決策過程。各源頭在不同的政權，亦有量與序的分別。
政治委任制度的特點是任命者本身有多少的認受權威，就有多少可轉移給他所任命的人。被委任者所犯的錯誤亦會損害任命者的認受權威。
由港英殖民統治開始至特區成立初期，香港的管治模式一直是由公務員負起雙重職責，既負責政策制定，亦負責政策執行，但政治責任卻受行政職權保護，個別政府官員長期以來都不用為政策失誤而擔上個人政治責任。
長久以來，公務員管治因其體制化的安排及相對成功的施政效果，在香港是得到普遍市民認同的。雖然主政官員未必享高民望，決策過程亦有很多不足之處，但仍是享有一定程度的認受權威的。公務員亦成為了港英及特區政府初期的主要認受權威源頭。
但公務員管治團隊有著本身的傳統，與由商界進身特首的董建華始終存在隔膜，令董建華無法全面駕馭特區的管治團隊。為此，董建華在連任時引進了高官問責制，所有主要官員都是政治委任。特區政府的管治班子再不是以公務員為核心，而是一群由特首所揀選的各界專材。
原先負責該政策範疇的高級公務員轉為主力負責執行。那無疑是把公務員在管治體制中過去佔主導轉為輔助的角色。因此在引入高官問責制後，特區政府就不能再借用多少公務員團隊的認受權威來支撐管治班子了。
沒有了公務員認受權威這源頭，而特首亦非由民主選舉產生，那麼管治班子的認受權威就只可以倚靠特首及眾政治委任官員的個人認受權威了。但連番的政策失誤令董建華在特區成立初期確立的高個人認受權威被消耗殆盡，而其他主要官員也不能為管治班子補充多少認受權威。
這最終導致了零三年的七一大遊行、三位主要官員先後辭職及董建華自己也要下台。雖然高官問責制下的政治委任制度的確是導致了幾位主要官員下台，但卻不能為實施這制度的特區管治班子提供得到任何認受權威。
其實曾蔭權之可以上台接替董建華，很大程度上是因中央看中他公務員的背景及個人的高民望，能從這兩個源頭為特區管治班子注入極缺乏的認受權威。某程度上，曾蔭權的確是不負中央所托的。在曾蔭權連任時，他所委出的新班子有不少都是來自公務員隊伍，使特區管治班子可借用更多公務員團隊的認受權威，更令曾班子的認受權威處歷史高峰。
不過這種認受權威卻潛藏危機。一方面今次擴大政治委任，實質上是在主要官員與公務員之間再加進兩層，那無可避免地把公務員的角色再向下及外推。曾蔭權可能會重蹈董建華的覆轍，自己把自己最重要的認受權威源頭削去。
另一方面是曾蔭權的個人聲望會有升跌，而特區政府施政的實質效果亦會影響他及整個管治班子的民望。今次擴大政治委任制度把曾蔭權個人可以提供給政治委任官員的認受權威攤得更薄，後果是整個管治班子面對認受權威危機的機會大大增加。這次的風波正好引証這點。
因此，除非政治委任官員能夠及願意為管治班子傾注任何個人認受權威或管治班子能從其他源頭得著額外的認受權威，不然這新的管治班子在未來四年，將要繼續在認受權威危機的陰影下操作。
但曾班子能有新的認受權威注入的機會卻不太大。由於新委任的副局長及政治助理大部分都是公務員團隊以外，亦都屬政壇新人，故他們應沒有甚麼認受權威可貢獻。
整個曾班子，尤其是在委出新一批副局長及政治助理後，其管治理念變得更加模糊，那當然更加難以得到市民的認知及認同了。由這源頭而來的認受權威亦會是遙不可及。
若這政治委任制度能提供具體証明可以為引進民主選舉程序鋪路，雖本身不是民主選舉的制度，那或許可以增補一點點的認受權威，但以曾班子到現在為止所能提供的論述，這種跡象卻是欠奉。
當然若這批新人或曾班子能在未來四年在施政上有突破性的果效，那當然可以補充不少認受權威，但這只可以靠他們以實力去証明了。
相信在曾班子能力範圍內，在未來的日子，最可能做到的，是更多向公眾顯明在制定及施行政策時都是經過公平決策程序的，及讓公民能有更多機會參與決策過程。若能做到，那或許可以為曾班子補欠一些認受威權。但今次風波卻反映曾班子正正是輕視或忽視這兩方面的重要性。因此，若曾班子不改變處事的態度，那他們在未來四年的日子必不會好過。